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行政事業單位內部控制規范(試行)

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財政部關于印發《行政事業單位內部控制
規范(試行)》的通知
(財會[2012]21號)
黨中央有關部門,國務院各部委、各直屬機構,全國人大常委會辦公廳,全國政協辦公廳,高法院,高檢院,各民主黨派中央,有關人民團體,各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局),新疆生產建設兵團財務局:
    為了進一步提高行政事業單位內部管理水平,規范內部控制,加強廉政風險防控機制建設,根據《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》等法律法規和相關規定,我部制定了《行政事業單位內部控制規范(試行)》,現印發給你們,自2014年1月1日起施行。執行中有何問題,請及時反饋我部。
 
  附件:行政事業單位內部控制規范(試行)
財 政 部
2012年11月29日
 
 
 
 
附件:
行政事業單位內部控制規范(試行)
 
第一章
  第一條 為了進一步提高行政事業單位內部管理水平,規范內部控制,加強廉政風險防控機制建設,根據《中華人民共和國會計法》、 《中華人民共和國預算法》等法律法規和相關規定,制定本規范。
  第二條 本規范適用于各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、各民主黨派機關、人民團體和事業單位(以下統稱單位)經濟活動的內部控制。
  第三條 本規范所稱內部控制,是指單位為實現控制目標,通過制定制度、實施措施和執行程序,對經濟活動的風險進行防范和管控。
  第四條 單位內部控制的目標主要包括:合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整,有效防范舞弊和預防腐敗,提高公共服務的效率和效果。
  第五條 單位建立與實施內部控制,應當遵循下列原則:
  (一)全面性原則。內部控制應當貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督全過程,實現對經濟活動的全面控制。
  (二)重要性原則。在全面控制的基礎上,內部控制應當關注單位重要經濟活動和經濟活動的重大風險。
  (三)制衡性原則。內部控制應當在單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督。
  (四)適應性原則。內部控制應當符合國家有關規定和單位的實際情況,并隨著外部環境的變化、單位經濟活動的調整和管理要求的提高,不斷修訂和完善。
  第六條 單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。
  第七條 單位應當根據本規范建立適合本單位實際情況的內部控制體系,并組織實施。具體工作包括梳理單位各類經濟活動的業務流程,明確業務環節,系統分析經濟活動風險,確定風險點,選擇風險應對策略,在此基礎上根據國家有關規定建立健全單位各項內部管理制度并督促相關工作人員認真執行。
  
第二章 風險評估和控制方法
  第八條 單位應當建立經濟活動風險定期評估機制,對經濟活動 存在的風險進行全面、系統和客觀評估。
經濟活動風險評估至少每年進行一次;外部環境、經濟活動或管理要求等發生重大變化的,應及時對經濟活動風險進行重估。
  第九條 單位開展經濟活動風險評估應當成立風險評估工作小組,單位領導擔任組長。
經濟活動風險評估結果應當形成書面報告并及時提交單位領導班子,作為完善內部控制的依據。
  第十條 單位進行單位層面的風險評估時,應當重點關注以下方面:
  (一)內部控制工作的組織情況。包括是否確定內部控制職能部 門或牽頭部門;是否建立單位各部門在內部控制中的溝通協調和聯動 機制。
  (二)內部控制機制的建設情況。包括經濟活動的決策、執行、 監督是否實現有效分離;權責是否對等;是否建立健全議事決策機制、 崗位責任制、內部監督等機制。
  (三)內部管理制度的完善情況。包括內部管理制度是否健全; 執行是否有效。
  (四)內部控制關鍵崗位工作人員的管理情況。包括是否建立工 作人員的培訓、評價、輪崗等機制;工作人員是否具備相應的資格和 能力。
  (五)財務信息的編報情況。包括是否按照國家統一的會計制度 對經濟業務事項進行賬務處理;是否按照國家統一的會計制度編制財 務會計報告。
  (六)其他情況。
  第十一條 單位進行經濟活動業務層面的風險評估時,應當重點關注以下方面:
  (一)預算管理情況。包括在預算編制過程中單位內部各部門間 溝通協調是否充分,預算編制與資產配置是否相結合、與具體工作是 否相對應;是否按照批復的額度和開支范圍執行預算,進度是否合理, 是否存在無預算、超預算支出等問題;決算編報是否真實、完整、準 確、及時。
  (二)收支管理情況。包括收入是否實現歸口管理,是否按照規 定及時向財會部門提供收入的有關憑據,是否按照規定保管和使用印 章和票據等;發生支出事項時是否按照規定審核各類憑據的真實性、 合法性,是否存在使用虛假票據套取資金的情形。
  (三)政府采購管理情況。包括是否按照預算和計劃組織政府采 購業務;是否按照規定組織政府采購活動和執行驗收程序;是否按照 規定保存政府采購業務相關檔案。
  (四)資產管理情況。包括是否實現資產歸口管理并明確使用責 任;是否定期對資產進行清查盤點,對賬實不符的情況及時進行處理; 是否按照規定處置資產。
  (五)建設項目管理情況。包括是否按照概算投資;是否嚴格履 行審核審批程序;是否建立有效的招投標控制機制;是否存在截留、 擠占、挪用、套取建設項目資金的情形;是否按照規定保存建設項目 相關檔案并及時辦理移交手續。
  (六)合同管理情況。包括是否實現合同歸口管理;是否明確應簽訂合同的經濟活動范圍和條件;是否有效監控合同履行情況,是否 建立合同糾紛協調機制。
  (七)其他情況。
  第十二條 單位內部控制的控制方法一般包括:
  (一)不相容崗位相互分離。合理設置內部控制關鍵崗位,明確劃分職責權限,實施相應的分離措施,形成相互制約、相互監督的工作機制。
  (二)內部授權審批控制。明確各崗位辦理業務和事項的權限范 圍、審批程序和相關責任,建立重大事項集體決策和會簽制度。相關工作人員應當在授權范圍內行使職權、辦理業務。
  (三)歸口管理。根據本單位實際情況,按照權責對等的原則, 采取成立聯合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式,對有關經濟活動實行統一管理。
  (四)預算控制。強化對經濟活動的預算約束,使預算管理貫穿于單位經濟活動的全過程。
  (五)財產保護控制。建立資產日常管理制度和定期清查機制, 采取資產記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施,確保資產安全完整。
  (六)會計控制。建立健全本單位財會管理制度,加強會計機構建設,提高會計人員業務水平,強化會計人員崗位責任制,規范會計基礎工作,加強會計檔案管理,明確會計憑證、會計賬簿和財務會計報告處理程序。
  (七)單據控制。要求單位根據國家有關規定和單位的經濟活動 業務流程,在內部管理制度中明確界定各項經濟活動所涉及的表單和 票據,要求相關工作人員按照規定填制、審核、歸檔、保管單據。
  (八)信息內部公開。建立健全經濟活動相關信息內部公開制度, 根據國家有關規定和單位的實際情況,確定信息內部公開的內容、范 圍、方式和程序。 [2] 
 
第三章 單位層面內部控制
  第十三條 單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門,負責組織協調內部控制工作。同時,應當充分發揮財會、內部審計、紀檢監察、政府采購、基建、資產管理等部門或崗位在內部控制中的作用。
  第十四條 單位經濟活動的決策、執行和監督應當相互分離。單位應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。
重大經濟事項的內部決策,應當由單位領導班子集體研究決定。 重大經濟事項的認定標準應當根據有關規定和本單位實際情況確定, 一經確定,不得隨意變更。
  第十五條 單位應當建立健全內部控制關鍵崗位責任制,明確崗 位職責及分工,確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督。單位應當實行內部控制關鍵崗位工作人員的輪崗制度,明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應當采取專項審計等控制措施。
內部控制關鍵崗位主要包括預算業務管理、收支業務管理、政府 采購業務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理以及內部監督等經濟活動的關鍵崗位。
  第十六條 內部控制關鍵崗位工作人員應當具備與其工作崗位相適應的資格和能力。
單位應當加強內部控制關鍵崗位工作人員業務培訓和職業道德 教育,不斷提升其業務水平和綜合素質。
  第十七條 單位應當根據《中華人民共和國會計法》的規定建立會計機構,配備具有相應資格和能力的會計人員。 單位應當根據實際發生的經濟業務事項按照國家統一的會計制 度及時進行賬務處理、編制財務會計報告,確保財務信息真實、完整。
  第十八條 單位應當充分運用現代科學技術手段加強內部控制。 對信息系統建設實施歸口管理,將經濟活動及其內部控制流程嵌入單 位信息系統中,減少或消除人為操縱因素,保護信息安全。
 
第四章 業務層面內部控制
  第一節 預算業務控制
  第十九條 單位應當建立健全預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度。
單位應當合理設置崗位,明確相關崗位的職責權限,確保預算編制、審批、執行、評價等不相容崗位相互分離。
  第二十條 單位的預算編制應當做到程序規范、方法科學、編制及時、內容完整、項目細化、數據準確。
  (一)單位應當正確把握預算編制有關政策,確保預算編制相關人員及時全面掌握相關規定。
  (二)單位應當建立內部預算編制、預算執行、資產管理、基建管理、人事管理等部門或崗位的溝通協調機制,按照規定進行項目評 審,確保預算編制部門及時取得和有效運用與預算編制相關的信息, 根據工作計劃細化預算編制,提高預算編制的科學性。
  第二十一條 單位應當根據內設部門的職責和分工,對按照法定 程序批復的預算在單位內部進行指標分解、審批下達,規范內部預算 追加調整程序,發揮預算對經濟活動的管控作用。
  第二十二條 單位應當根據批復的預算安排各項收支,確保預算 嚴格有效執行。
單位應當建立預算執行分析機制。定期通報各部門預算執行情 況,召開預算執行分析會議,研究解決預算執行中存在的問題,提出改進措施,提高預算執行的有效性。
  第二十三條 單位應當加強決算管理,確保決算真實、完整、準確、及時,加強決算分析工作,強化決算分析結果運用,建立健全單位預算與決算相互反映、相互促進的機制。
  第二十四條 單位應當加強預算績效管理,建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。
  第二節 收入業務控制
  第二十五條 單位應當建立健全收入內部管理制度。
單位應當合理設置崗位,明確相關崗位的職責權限,確保收款、 會計核算等不相容崗位相互分離。
  第二十六條 單位的各項收入應當由財會部門歸口管理并進行會計核算,嚴禁設立賬外賬。
業務部門應當在涉及收入的合同協議簽訂后及時將合同等有關 材料提交財會部門作為賬務處理依據,確保各項收入應收盡收,及時 入賬。財會部門應當定期檢查收入金額是否與合同約定相符;對應收 未收項目應當查明情況,明確責任主體,落實催收責任。
  第二十七條 有政府非稅收入收繳職能的單位,應當按照規定項 目和標準征收政府非稅收入,按照規定開具財政票據,做到收繳分離、 票款一致,并及時、足額上繳國庫或財政專戶,不得以任何形式截留、 挪用或者私分。
  第二十八條 單位應當建立健全票據管理制度。財政票據、發票等各類票據的申領、啟用、核銷、銷毀均應履行規定手續。單位應當按照規定設置票據專管員,建立票據臺賬,做好票據的保管和序時登記工作。票據應當按照順序號使用,不得拆本使用,做好廢舊票據管理。負責保管票據的人員要配置單獨的保險柜等保管設備,并做到人走柜鎖。
單位不得違反規定轉讓、出借、代開、買賣財政票據、發票等票據,不得擅自擴大票據適用范圍。
  第二十九條 單位應當建立健全支出內部管理制度,確定單位經 濟活動的各項支出標準,明確支出報銷流程,按照規定辦理支出事項。 單位應當合理設置崗位,明確相關崗位的職責權限,確保支出申請和內部審批、付款審批和付款執行、業務經辦和會計核算等不相容崗位相互分離。
  第三十條 單位應當按照支出業務的類型,明確內部審批、審核、 支付、核算和歸檔等支出各關鍵崗位的職責權限。實行國庫集中支付 的,應當嚴格按照財政國庫管理制度有關規定執行。
  (一)加強支出審批控制。明確支出的內部審批權限、程序、責任和相關控制措施。審批人應當在授權范圍內審批,不得越權審批。
  (二)加強支出審核控制。全面審核各類單據。重點審核單據來 源是否合法,內容是否真實、完整,使用是否準確,是否符合預算,審批手續是否齊全。
支出憑證應當附反映支出明細內容的原始單據,并由經辦人員簽 字或蓋章,超出規定標準的支出事項應由經辦人員說明原因并附審批 依據,確保與經濟業務事項相符。
  (三)加強支付控制。明確報銷業務流程,按照規定辦理資金支付手續。簽發的支付憑證應當進行登記。使用公務卡結算的,應當按照公務卡使用和管理有關規定辦理業務。
  (四)加強支出的核算和歸檔控制。由財會部門根據支出憑證及時準確登記賬簿;與支出業務相關的合同等材料應當提交財會部門作 為賬務處理的依據。
  第三十一條 根據國家規定可以舉借債務的單位應當建立健全債務內部管理制度,明確債務管理崗位的職責權限,不得由一人辦理債務業務的全過程。大額債務的舉借和償還屬于重大經濟事項,應當進行充分論證,并由單位領導班子集體研究決定。
單位應當做好債務的會計核算和檔案保管工作。加強債務的對賬 和檢查控制,定期與債權人核對債務余額,進行債務清理,防范和控制財務風險。
  第三節
  第三節 政府采購業務控制
  第三十二條 單位應當建立健全政府采購預算與計劃管理、政府 采購活動管理、驗收管理等政府采購內部管理制度。
  第三十三條 單位應當明確相關崗位的職責權限,確保政府采購 需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。
  第三十四條 單位應當加強對政府采購業務預算與計劃的管理。 建立預算編制、政府采購和資產管理等部門或崗位之間的溝通協調機 制。根據本單位實際需求和相關標準編制政府采購預算,按照已批復 的預算安排政府采購計劃。
  第三十五條 單位應當加強對政府采購活動的管理。對政府采購 活動實施歸口管理,在政府采購活動中建立政府采購、資產管理、財 會、內部審計、紀檢監察等部門或崗位相互協調、相互制約的機制。
單位應當加強對政府采購申請的內部審核,按照規定選擇政府采 購方式、發布政府采購信息。對政府采購進口產品、變更政府采購方式等事項應當加強內部審核,嚴格履行審批手續。
  第三十六條 單位應當加強對政府采購項目驗收的管理。根據規 定的驗收制度和政府采購文件,由指定部門或專人對所購物品的品 種、規格、數量、質量和其他相關內容進行驗收,并出具驗收證明。
  第三十七條 單位應當加強對政府采購業務質疑投訴答復的管 理。指定牽頭部門負責、相關部門參加,按照國家有關規定做好政府采購業務質疑投訴答復工作。
  第三十八條 單位應當加強對政府采購業務的記錄控制。妥善保 管政府采購預算與計劃、各類批復文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等政府采購業務相關資料。定期對政府采購業務信息進行分類統計,并在內部進行通報。
  第三十九條 單位應當加強對涉密政府采購項目安全保密的管 理。對于涉密政府采購項目,單位應當與相關供應商或采購中介機構 簽訂保密協議或者在合同中設定保密條款。
  第四節
  第四節 資產控制
  第四十條 單位應當對資產實行分類管理,建立健全資產內部管理制度。
單位應當合理設置崗位,明確相關崗位的職責權限,確保資產安 全和有效使用。
  第四十一條 單位應當建立健全貨幣資金管理崗位責任制,合理 設置崗位,不得由一人辦理貨幣資金業務的全過程,確保不相容崗位 相互分離。
  (一)出納不得兼管稽核、會計檔案保管和收入、支出、債權、債務賬目的登記工作。
  (二)嚴禁一人保管收付款項所需的全部印章。財務專用章應當由專人保管,個人名章應當由本人或其授權人員保管。負責保管印章 的人員要配置單獨的保管設備,并做到人走柜鎖。
  (三)按照規定應當由有關負責人簽字或蓋章的,應當嚴格履行簽字或蓋章手續。
  第四十二條 單位應當加強對銀行賬戶的管理,嚴格按照規定的 審批權限和程序開立、變更和撤銷銀行賬戶。
  第四十三條 單位應當加強貨幣資金的核查控制。指定不辦理貨 幣資金業務的會計人員定期和不定期抽查盤點庫存現金,核對銀行存 款余額,抽查銀行對賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調節表,核對是否賬實相符、賬賬相符。對調節不符、可能存在重大問題的未達賬項應當及時查明原因,并按照相關規定處理。
  第四十四條 單位應當加強對實物資產和無形資產的管理,明確相關部門和崗位的職責權限,強化對配置、使用和處置等關鍵環節的管控。
  (一)對資產實施歸口管理。明確資產使用和保管責任人,落實資產使用人在資產管理中的責任。貴重資產、危險資產、有保密等特殊要求的資產,應當指定專人保管、專人使用,并規定嚴格的接觸限制條件和審批程序。
  (二)按照國有資產管理相關規定,明確資產的調劑、租借、對 外投資、處置的程序、審批權限和責任。
  (三)建立資產臺賬,加強資產的實物管理。單位應當定期清查 盤點資產,確保賬實相符。財會、資產管理、資產使用等部門或崗位應當定期對賬,發現不符的,應當及時查明原因,并按照相關規定處 理。
  (四)建立資產信息管理系統,做好資產的統計、報告、分析工 作,實現對資產的動態管理。
  第四十五條 單位應當根據國家有關規定加強對對外投資的管理。
  (一)合理設置崗位,明確相關崗位的職責權限,確保對外投資的可行性研究與評估、對外投資決策與執行、對外投資處置的審批與執行等不相容崗位相互分離。
  (二)單位對外投資,應當由單位領導班子集體研究決定。
  (三)加強對投資項目的追蹤管理,及時、全面、準確地記錄對外投資的價值變動和投資收益情況。
  (四)建立責任追究制度。對在對外投資中出現重大決策失誤、 未履行集體決策程序和不按規定執行對外投資業務的部門及人員,應 當追究相應的責任。
  第五節
  第五節 建設項目控制
  第四十六條 單位應當建立健全建設項目內部管理制度。
單位應當合理設置崗位,明確內部相關部門和崗位的職責權限, 確保項目建議和可行性研究與項目決策、概預算編制與審核、項目實 施與價款支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位相互分離。
  第四十七條 單位應當建立與建設項目相關的議事決策機制,嚴 禁任何個人單獨決策或者擅自改變集體決策意見。決策過程及各方面 意見應當形成書面文件,與相關資料一同妥善歸檔保管。
  第四十八條 單位應當建立與建設項目相關的審核機制。項目建 議書、可行性研究報告、概預算、竣工決算報告等應當由單位內部的規劃、技術、財會、法律等相關工作人員或者根據國家有關規定委托具有相應資質的中介機構進行審核,出具評審意見。
  第四十九條 單位應當依據國家有關規定組織建設項目招標工 作,并接受有關部門的監督。
單位應當采取簽訂保密協議、限制接觸等必要措施,確保標底編 制、評標等工作在嚴格保密的情況下進行。
  第五十條 單位應當按照審批單位下達的投資計劃和預算對建設項目資金實行專款專用,嚴禁截留、挪用和超批復內容使用資金。財會部門應當加強與建設項目承建單位的溝通,準確掌握建設進度,加強價款支付審核,按照規定辦理價款結算。實行國庫集中支付的建設項目,單位應當按照財政國庫管理制度相關規定支付資金。
  第五十一條 單位應當加強對建設項目檔案的管理。做好相關文 件、材料的收集、整理、歸檔和保管工作。
  第五十二條 經批準的投資概算是工程投資的最高限額,如有調 整,應當按照國家有關規定報經批準。
單位建設項目工程洽商和設計變更應當按照有關規定履行相應 的審批程序。
  第五十三條 建設項目竣工后,單位應當按照規定的時限及時辦 理竣工決算,組織竣工決算審計,并根據批復的竣工決算和有關規定 辦理建設項目檔案和資產移交等工作。
建設項目已實際投入使用但超時限未辦理竣工決算的,單位應當 根據對建設項目的實際投資暫估入賬,轉作相關資產管理。
  第六節
  第六節 合同控制
  第五十四條 單位應當建立健全合同內部管理制度。
單位應當合理設置崗位,明確合同的授權審批和簽署權限,妥善 保管和使用合同專用章,嚴禁未經授權擅自以單位名義對外簽訂合 同,嚴禁違規簽訂擔保、投資和借貸合同。
單位應當對合同實施歸口管理,建立財會部門與合同歸口管理部門的溝通協調機制,實現合同管理與預算管理、收支管理相結合。
  第五十五條 單位應當加強對合同訂立的管理,明確合同訂立的 范圍和條件。對于影響重大、涉及較高專業技術或法律關系復雜的合 同,應當組織法律、技術、財會等工作人員參與談判,必要時可聘請外部專家參與相關工作。談判過程中的重要事項和參與談判人員的主 要意見,應當予以記錄并妥善保管。
  第五十六條 單位應當對合同履行情況實施有效監控。合同履行 過程中,因對方或單位自身原因導致可能無法按時履行的,應當及時 采取應對措施。
單位應當建立合同履行監督審查制度。對合同履行中簽訂補充合 同,或變更、解除合同等應當按照國家有關規定進行審查。
  第五十七條 財會部門應當根據合同履行情況辦理價款結算和進行賬務處理。未按照合同條款履約的,財會部門應當在付款之前向單位有關負責人報告。
第五十八條 合同歸口管理部門應當加強對合同登記的管理,定 期對合同進行統計、分類和歸檔,詳細登記合同的訂立、履行和變更情況,實行對合同的全過程管理。與單位經濟活動相關的合同應當同 時提交財會部門作為賬務處理的依據。
單位應當加強合同信息安全保密工作,未經批準,不得以任何形 式泄露合同訂立與履行過程中涉及的國家秘密、工作秘密或商業秘 密。
第五十九條 單位應當加強對合同糾紛的管理。合同發生糾紛的,單位應當在規定時效內與對方協商談判。合同糾紛協商一致的,雙方應當簽訂書面協議;合同糾紛經協商無法解決的,經辦人員應向單位有關負責人報告,并根據合同約定選擇仲裁或訴訟方式解決。
 
第五章 評價與監督
  第六十條 單位應當建立健全內部監督制度,明確各相關部門或 崗位在內部監督中的職責權限,規定內部監督的程序和要求,對內部 控制建立與實施情況進行內部監督檢查和自我評價。
內部監督應當與內部控制的建立和實施保持相對獨立。
  第六十一條 內部審計部門或崗位應當定期或不定期檢查單位內部管理制度和機制的建立與執行情況,以及內部控制關鍵崗位及人員的設置情況等,及時發現內部控制存在的問題并提出改進建議。
  第六十二條 單位應當根據本單位實際情況確定內部監督檢查的方法、范圍和頻率。
  第六十三條 單位負責人應當指定專門部門或專人負責對單位內部控制的有效性進行評價并出具單位內部控制自我評價報告。
  第六十四條 國務院財政部門及其派出機構和縣級以上地方各級人民政府財政部門應當對單位內部控制的建立和實施情況進行監督檢查,有針對性地提出檢查意見和建議,并督促單位進行整改。
國務院審計機關及其派出機構和縣級以上地方各級人民政府審計機關對單位進行審計時,應當調查了解單位內部控制建立和實施的有效性,揭示相關內部控制的缺陷,有針對性地提出審計處理意見和建議,并督促單位進行整改。 [2] 
 
  第六章 附則
  第六十五條 本規范自2014年1月1日起施行。
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見
財會[2015]24號
 
   黨中央有關部門,國務院各部委、各直屬機構,全國人大常委會辦公廳,全國政協辦公廳,高法院,高檢院,各民主黨派中央,有關人民團體,各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局),新疆生產建設兵團財務局:
內部控制是保障組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段,也是組織目標實現的長效保障機制。自《行政事業單位內部控制規范(試行)》(財會〔2012〕21號,以下簡稱《單位內控規范》)發布實施以來,各行政事業單位積極推進內部控制建設,取得了初步成效。但也存在部分單位重視不夠、制度建設不健全、發展水平不平衡等問題。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出:"對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權,定期輪崗,強化內部流程控制,防止權力濫用",為行政事業單位加強內部控制建設指明了方向。為認真貫徹落實黨的十八屆四中全會精神,現對全面推進行政事業單位內部控制建設提出以下指導意見。
   一、總體要求
  (一)指導思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟,認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神,全面推進行政事業單位內部控制建設,規范行政事業單位內部經濟和業務活動,強化對內部權力運行的制約,防止內部權力濫用,建立健全科學高效的制約和監督體系,促進單位公共服務效能和內部治理水平不斷提高,為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎、提供有力支撐。
   (二)基本原則。
  1.堅持全面推進。行政事業單位(以下簡稱單位)應當按照黨的十八屆四中全會決定關于強化內部控制的精神和《單位內控規范》的具體要求,全面建立、有效實施內部控制,確保內部控制覆蓋單位經濟和業務活動的全范圍,貫穿內部權力運行的決策、執行和監督全過程,規范單位內部各層級的全體人員。
  2.堅持科學規劃。單位應當科學運用內部控制機制原理,結合自身的業務性質、業務范圍、管理架構,合理界定崗位職責、業務流程和內部權力運行結構,依托制度規范和信息系統,將制約內部權力運行嵌入內部控制的各個層級、各個方面、各個環節。
   3.堅持問題導向。單位應當針對內部管理薄弱環節和風險隱患,特別是涉及內部權力集中的財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等重點領域和關鍵崗位,合理配置權責,細化權力運行流程,明確關鍵控制節點和風險評估要求,提高內部控制的針對性和有效性。
  4.堅持共同治理。充分發揮內部控制與其他內部監督機制的相互促進作用,形成監管合力,優化監督效果;充分發揮政府、單位、社會和市場的各自作用,各級財政部門要加強統籌規劃、督促指導,主動爭取審計、監察等部門的支持,共同推動內部控制建設和有效實施;單位要切實履行內部控制建設的主體責任;要建立公平、公開、公正的市場競爭和激勵機制,鼓勵社會第三方參與單位內部控制建設和發揮外部監督作用,形成單位內部控制建設的合力。
  (三)總體目標。以單位全面執行《單位內控規范》為抓手,以規范單位經濟和業務活動有序運行為主線,以內部控制量化評價為導向,以信息系統為支撐,突出規范重點領域、關鍵崗位的經濟和業務活動運行流程、制約措施,逐步將控制對象從經濟活動層面拓展到全部業務活動和內部權力運行,到2020年,基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的,權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系,更好發揮內部控制在提升內部治理水平、規范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用。
  二、主要任務
  (一)健全內部控制體系,強化內部流程控制。單位應當按照內部控制要求,在單位主要負責人直接領導下,建立適合本單位實際情況的內部控制體系,全面梳理業務流程,明確業務環節,分析風險隱患,完善風險評估機制,制定風險應對策略;有效運用不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制、信息內部公開等內部控制基本方法,加強對單位層面和業務層面的內部控制,實現內部控制體系全面、有效實施。
已經建立并實施內部控制的單位,應當按照本指導意見和《單位內控規范》要求,對本單位內部控制制度的全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性進行自我評價、對照檢查,并針對存在的問題,抓好整改落實,進一步健全制度,提高執行力,完善監督措施,確保內部控制有效實施。內部控制尚未建立或內部控制制度不健全的單位,必須于2016年底前完成內部控制的建立和實施工作。
  (二)加強內部權力制衡,規范內部權力運行。分事行權、分崗設權、分級授權和定期輪崗,是制約權力運行、加強內部控制的基本要求和有效措施。單位應當根據自身的業務性質、業務范圍、管理架構,按照決策、執行、監督相互分離、相互制衡的要求,科學設置內設機構、管理層級、崗位職責權限、權力運行規程,切實做到分事行權、分崗設權、分級授權,并定期輪崗。分事行權,就是對經濟和業務活動的決策、執行、監督,必須明確分工、相互分離、分別行權,防止職責混淆、權限交叉;分崗設權,就是對涉及經濟和業務活動的相關崗位,必須依職定崗、分崗定權、權責明確,防止崗位職責不清、設權界限混亂;分級授權,就是對各管理層級和各工作崗位,必須依法依規分別授權,明確授權范圍、授權對象、授權期限、授權與行權責任、一般授權與特殊授權界限,防止授權不當、越權辦事。同時,對重點領域的關鍵崗位,在健全崗位設置、規范崗位管理、加強崗位勝任能力評估的基礎上,通過明確輪崗范圍、輪崗條件、輪崗周期、交接流程、責任追溯等要求,建立干部交流和定期輪崗制度,不具備輪崗條件的單位應當采用專項審計等控制措施。對輪崗后發現原工作崗位存在失職或違法違紀行為的,應當按國家有關規定追責。
   (三)建立內控報告制度,促進內控信息公開。針對內部控制建立和實施的實際情況,單位應當按照《單位內控規范》的要求積極開展內部控制自我評價工作。單位內部控制自我評價情況應當作為部門決算報告和財務報告的重要組成內容進行報告。積極推進內部控制信息公開,通過面向單位內部和外部定期公開內部控制相關信息,逐步建立規范有序、及時可靠的內部控制信息公開機制,更好發揮信息公開對內部控制建設的促進和監督作用。
   (四)加強監督檢查工作,加大考評問責力度。監督檢查和自我評價,是內部控制得以有效實施的重要保障。單位應當建立健全內部控制的監督檢查和自我評價制度,通過日常監督和專項監督,檢查內部控制實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環節,進一步改進和加強內部控制;通過自我評價,評估內部控制的全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性,進一步改進和完善內部控制。同時,單位要將內部監督、自我評價與干部考核、追責問責結合起來,并將內部監督、自我評價結果采取適當的方式予以內部公開,強化自我監督、自我約束的自覺性,促進自我監督、自我約束機制的不斷完善。
  三、保障措施
  (一)加強組織領導。各地區、各部門要充分認識全面推進行政事業單位內部控制建設的重要意義,把制約內部權力運行、強化內部控制,作為當前和今后一個時期的重要工作來抓,切實加強對單位內部控制建設的組織領導,建立健全由財政、審計、監察等部門參與的協調機制,協同推進內部控制建設和監督檢查工作。同時,積極探索建立單位財務報告內部控制實施情況注冊會計師審計制度,將單位內部控制建設納入制度化、規范化軌道。
   (二)抓好貫徹落實。單位要按照本指導意見確定的總體要求、主要任務和時間表,認真抓好內部控制建設,確保制度健全、執行有力、監督到位。單位主要負責人應當主持制定工作方案,明確工作分工,配備工作人員,健全工作機制,充分利用信息化手段,組織、推動本單位內部控制建設,并對建立與實施內部控制的有效性承擔領導責任。
   (三)強化督導檢查。各級財政部門要加強對單位內部控制建立與實施情況的監督檢查,公開監督檢查結果,并將監督檢查結果、內部控制自我評價情況和注冊會計師審計情況作為安排財政預算、實施預算績效評價與中期財政規劃的參考依據。同時,加強與審計、監察等部門的溝通協調和信息共享,形成監督合力,避免重復檢查。
  (四)深入宣傳教育。各地區、各部門、各單位要加大宣傳教育力度,廣泛宣傳制約內部權力運行、強化內部控制的必要性和緊迫性,廣泛宣傳相關先進經驗和典型做法,引導單位廣大干部職工自覺提高風險防范和抵制權力濫用意識,確保權力規范有序運行。同時,要加強對單位領導干部和工作人員有關制約內部權力運行、強化內部控制方面的教育培訓,為全面推進行政事業單位內部控制建設營造良好的環境和氛圍。
    
財政部
               2015年12月21日
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